Tras Copenhague, un cruce de caminos (1a part)


Hola, he fet un article sobre alguns aspectes que penso que es poden donar a les polítiques internacionals de canvi climàtic als futurs mesos. L’article encara no s’ha publicat així que el que a continuació ofereixo és un fragment del mateix…. (demà més)…. si teniu comentaris són molt benvinguts, encara ho puc incorporar-les a la versió final del text!.

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Las dudas generadas

Tras el fracaso del encuentro de Copenhague nos encontramos en una situación compleja, en un cruce de caminos ante el cual todos los actores vinculados, de diferentes maneras, a la definición de políticas públicas internacionales relacionadas con el cambio climático deberán tomar decisiones importantes en un plazo relativamente corto de tiempo si se quiere evitar el riesgo de bloqueo del proceso.

Cuanto menos se plantean tres interrogantes con varias posibles respuestas.

Primer cruce de caminos: Diversos países, algunos más abiertamente y otros entre bastidores, plantean serias dudas sobre la viabilidad de la continuación del modelo de gobernanza actual de la lucha contra el cambio climático. Por ello cada vez más se oyen voces cuestionando ¿Dónde deben definirse las políticas internacionales de cambio climático? ¿Sigue siendo la UNFCCC el marco idóneo de negociación?

Segundo cruce de caminos: La problemática del cambio climático es tremendamente compleja, lo que hace difícil que el conjunto de medidas que se deben tomar avancen en paralelo al mismo ritmo. No obstante por ahora en el ámbito internacional los diferentes aspectos se negocian conjuntamente. ¿Hemos llegado el momento de pasar de una negociación global sobre cambio climático a un conjunto de negociaciones con diferentes ritmos de acuerdo?

Tercer cruce de caminos: Hasta el momento las negociaciones internacionales se han basado en esquemas cap&trade, pero existen diversos motivos para pensar que esta orientación ha llegado a sus límites, o directamente ha sido parcialmente equivocada, ¿cuáles son los límites actuales del sistema cap&trade? ¿Estamos a tiempo para cambiar la dinámica pese a los intereses ya creados?

A continuación trataremos de analizar el primer cruce de caminos y definir las posibles alternativas previsibles.

Gobernanza de las políticas de cambio climático en el ámbito internacional

En el ámbito de la gobernanza en las políticas ambientales globales se plantean cuanto menos tres grandes modelos que también pueden ser aplicados para analizar la lucha contra el cambio climático (Lidskog y Elander, 2010) y nos pueden ayudar a comprender la situación actual: la gobernanza basada en un gobierno mundial, en regímenes internacionales, y en una democracia cosmopolita.

La situación hasta la actualidad se caracterizaba en el ámbito internacional por el papel preponderante de Naciones Unidas a través de la UNFCCC (Convención sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas) que mediante el Protocolo de Kioto (de obligado cumplimiento para aquellos que lo hubieran ratificado) se dotaba de un mecanismo de control del diseño (planificación de objetivos) y ejecución (seguimiento) de las políticas de cambio climático, incluyendo un limitado mecanismo de sanción para el caso de incumplimiento de los compromisos[1]. Se trataba pues de una primera aproximación de gobierno mundial de la problemática si bien la cesión de soberanía por parte de los estados era muy limitada, pues solo eran afectados por el acuerdo si lo ratificaban previamente. Esta cesión de soberanía, si bien era mínima, fue uno de los argumentos principales que llevaron a EEUU en la época del presidente Clinton y posteriormente Bush a no ratificar nunca el Protocolo de Kioto. Por el contrario países como China o India no tuvieron problema en aceptar este marco de gobierno pues el texto del acuerdo en sí no les obligaba a tomar ninguna medida significativa pues eran considerados “países en desarrollo”, y estaban excluidos de prácticamente cualquier obligación en cuanto a reducción de las emisiones o financiación.

La incapacidad de conseguir en Copenhague afianzar un nuevo sistema de características similares en cuanto a obligatoriedad, o cuanto menos claramente obtener un marco general que permitiera definir un acuerdo similar a corto plazo, ha puesto en duda la capacidad del UNFCCC de continuar jugando el rol central que tenía hasta el momento[2].

Existen varios factores de tipo político y técnico que han ayudado a llegar a esta situación. Por una parte EEUU parece continuar sin confiar en exceso en NNUU para establecer marcos de gobierno mundial, aunque sea en aspectos concretos como el cambio climático. A las reticencias, ya tradicionales, de EEUU se han juntado en esta ocasión las de un conjunto de países (India, Brasil, Sur África y sobre todo China) cuyo rol en la geopolítica es mucho mayor actualmente que durante las negociaciones del Protocolo de Kioto –hace ya 13 años- así como también lo es el nivel de compromiso en la lucha contra el cambio climático que se les suponía debían adquirir. Ante la nueva situación en la que se encontraban tampoco ellos han apostado por un mínimo gobierno mundial en el marco de NNUU.

Ante esta situación un segundo posible marco de gobernanza global sería la llamada democracia cosmopolita, donde la distribución de poder no es solo vertical (de Estado a entidades supranacionales- como las NNUU- o infranacionales: regiones, municipios, etc.) sino también horizontal, dando más importancia al rol de otros actores como empresas, ONGs, movimientos sociales, etc. y facilitándoles la creación de marcos donde puedan definir las políticas a llevar a cabo. Esto no significa la desaparición de las estructuras de poderes estatales o supra-estatales sino una redefinición del rol que juegan. Ejemplos como la definición de algunas políticas sectoriales referentes al cambio climático, como las del transporte, donde las asociaciones mundiales de transporte (empresarios y ONGs principalmente) juegan un rol básico en la definición de los acuerdos; las propuestas lanzadas de convocatoria de una Conferencia Mundial de los Pueblos sobre Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra en Bolivia del 20 al 22 de abril de 2010[3] para definir horizontalmente los aspectos principales de la lucha contra el cambio climático en el ámbito internacional; o las propuestas lanzadas desde el Klimaforum[4] (el encuentro alternativo al realizado en Copenhague, protagonizado por cientos de organizaciones y miles de asistentes) podrían entenderse en este intento de establecer una gobernanza cosmopolita. Pese a la existencia de algunos ejemplos incipientes en este sentido, no parece ser el esquema que se esté generalizando por el momento, aunque puede jugar un rol más importante en el futuro si las autoridades públicas fracasan en sus intentos de establecer un marco suficiente por sí solas, tal como ha sucedido en otras ocasiones en ámbitos diferentes como la gestión forestal global en los años 90 (Ortega, 2008).

La tendencia que se observó en Copenhague es más bien a ir hacia un régimen internacional. Estos regímenes se caracterizan por llegar a acuerdos entre los estados o grupos de estados “más poderosos” o “más influyentes en la problemática”. Tradicionalmente correspondían al grupo de países que formaban parte del G-8 y en los últimos años diferentes configuraciones hasta llegar al G-22. Estos regímenes tradicionalmente tienen estructuras formales débiles, a través de las cuales se llega a acuerdos entre los participantes, pero sin sistemas de sanción en caso de incumplimiento. Los regímenes internacionales se caracterizan por plazos largos entre la creación del régimen y la toma de medidas prácticas (Lidskog y Elander, 2010), por lo que existen dudas considerables sobre su adecuación como modelo a seguir en la lucha contra el cambio climático. Pese a ello en este ámbito EEUU está impulsando una estructura de este tipo, el llamado Major Economies Forum on Energy and Climate[5], que si bien formalmente no trata de definir políticas globales puede pasar a tener una importancia mayor en el futuro, así como a corto plazo también puede pasar a tener un papel más importante los encuentros del G-20 del próximo junio en Canadá y noviembre en Corea del Sur. El acuerdo de Copenhague por sus características (tanto en contenidos como en forma de elaboración) se puede entender como un primer paso de transición entre un gobierno mundial hacia un gobierno de regímenes en la temática del cambio climático nacido aprovechando la estructura de las mismas Naciones Unidas: se trata de un acuerdo no vinculante, negociado en la práctica por menos de una decena de países (caracterizados por ser las economías mayores y de mayor crecimiento y con un rol más importante en cuanto a emisiones de gases de efecto invernadero), cuyos objetivos se fijan libre e individualmente por cada una de las partes, y cuya estructura de apoyo para la ejecución es tan frágil que de hecho no está definida, pues si bien por ahora trata de apoyarse en la ya existente de Naciones Unidas no está nada claro en qué se basa la ubicación de este acuerdo en este espacio pues no ha sido aprobado por la Convención Marco de Cambio Climático.

En el próximo año está en juego el modelo de gobernanza de cambio climático a escala global. Un fracaso en la reunión de México puede condenar a la Convención Marco de Naciones Unidas a un rol secundario o testimonial, o lo que es peor puede acabar convertida en una especie de “organización zombi” incapaz de dinamizar acciones pero que al tiempo bloquea o dificulta la aparición de otras propuestas formales o informales. Para evitarlo necesita recuperar el liderazgo siendo capaz de generar un nuevo marco vinculante para las próximas décadas. Pero para ello es imprescindible que los países que potencialmente podrían liderar un régimen internacional acepten la Convención Marco del Cambio Climático de NNUU como el marco de debate prioritario, aspecto éste que difícilmente se va a aceptar si no ven garantizados una serie de privilegios en el marco negociador de NNUU. Para ello probablemente se deba revisar el sistema de aprobación de los acuerdos, pasando de un sistema de votaciones por unanimidad a un sistema de votación basado en el doble eje emisiones-población o emisiones-número de países. El hecho que el sistema de votaciones de la Convención no esté –tras 16 años – aún aprobado ofrece al Secretariado de la Convención un marco de oportunidad técnico para cuadrar los aspectos políticos con la metodología previamente aceptada por los firmantes de la Convención. El substituto de Yvo de Boer (actual secretario ejecutivo de la convención que, tras el fracaso de la reunión de Copenhague, ha anunciado que abandonará el cargo el próximo 1 de julio) tendrá que emplearse a fondo si quiere modificar este aspecto y así darle una segunda oportunidad a la Convención Marco de Cambio Climático para llegar a conseguir un acuerdo vinculante en un plazo relativamente breve.

De fracasar el marco de NNUU el sistema de regímenes parece el mejor situado para substituir el actual, aunque ello conllevaría importantes pérdidas en la calidad del proceso de toma de decisiones y plantea serias dudas sobre la probabilidad de éxito ecológico y en términos de justicia ambiental (Ortega, 2010). Además podría suponer la rotura definitiva entre las relaciones siempre tensas –pero enriquecedoras- establecidas entre el esquema formal de negociación de Naciones Unidas y el contrapeso informal que supone la relación institucional y personal entre representantes de las administraciones nacionales con actores como las ONGs y movimientos sociales de todo el mundo. El establecimiento de un sistema de regímenes puede acabar transformando unas relaciones tensas pero constructivas a una situación más confrontativa como se ha establecido en temáticas como el comercio internacional.


[1] El mecanismo de cumplimiento se aprobó en el COP7 de Marrakech. Más información disponible en http://unfccc.int/kyoto_protocol/compliance/introduction/items/3024.php

[2] Ver por ejemplo http://www.nytimes.com/2010/02/19/science/earth/19climate.html?em

[3] http://cmpcc.org/

[4] http://www.klimaforum09.org/

[5] http://www.majoreconomiesforum.org/

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